Пенсионная система Беларуси дефицитная. При этом население оценивает ее как неэффективную, а пенсии считает низкими. Эти два фактора делают реформу пенсионной системы необходимой, а значительная роль пенсий в социальном контракте Беларуси подчеркивает важность такой реформы. Об этом пишут экономисты Катерина Борнукова и Лев Львовский в анализе для проекта «Банк идей».
Необходимость реформирования пенсионной системы
Пенсионная система Беларуси была унаследована из СССР и не проходила глубоких структурных реформ за время независимости страны. До сих пор почти все пенсии выплачиваются по распределительной пенсионной системе. То есть текущие социальные взносы финансируют сегодняшние пенсионные выплаты. Такая система прекрасно работает при растущем и молодом населении и в условиях быстрого экономического роста, но вот при старении населения быстро входит в дефицит.
На первом графике показаны результаты симуляций двух базовых сценариев, не предполагающих пенсионной реформы. Первый из них предполагает, что коэффициент замещения остается на уровне 2019 года (39% от средней зарплаты). Чтобы сохранить пенсии на этом уровне, бюджету придется компенсировать все больший и больший дефицит ФСЗН. К 2055 году этот дефицит превысит, по прогнозам, 5% ВВП, а затем будет колебаться в пределах 4−6% ВВП ежегодно.
Второй базовый сценарий предполагает, что дефицит ФСЗН остается на уровне 2019 года, а увеличение демографической нагрузки при нем компенсируется за счет снижения пенсий. При этом сценарии отношения средней пенсии к средней зарплате (коэффициент замещения) к 2055 году опустится до 26%.
Держать дефицит ФСЗН под контролем в нынешней пенсионной системе можно только за счет снижения уровня жизни пенсионеров.
Необходимость реформировать пенсионную систему диктуется не только финансовыми соображениями, но и обусловлена также социальным запросом населения. Согласно опросу BEROC и бизнес-школы ИПМ, проведенному в 2019 году, сами опрашиваемые поддерживают необходимость реформирования пенсионной системы. Хотя о пенсиях граждане Беларуси начинают задумываться в основном лишь после 45 лет, доминируют в этих мыслях ощущения тревоги и страха.
Только 8,1% белорусов считают, что размера пенсии хватает для безбедной старости, а 71,8% называют пенсии низкими. При этом большинство все равно надеется на пенсии — для 71,4% государственная пенсия будет основным источником дохода, а накопления для жизни на пенсии делают лишь 3,7%. Дальнейшее повышение пенсионного возраста непопулярно: его как меру улучшения пенсионной системы называют всего 5,9% респондентов, в тоже время 68,4% ожидают этого повышения.
Кроме низкого размера пенсий, есть еще несколько характеристик, которые вызывают негатив у людей:
- 52% респондентов считают, что служба в армии, уход за детьми и людьми с инвалидностью должны быть включены в страховой стаж, то есть недавнее изменение должно быть отменено (уточним, что службу в армии стали включать в страховой стаж с 2020 года. — Прим. ред.);
- 34,7% отмечают, что связь между заработками и отчислениями с одной стороны, и пенсиями с другой стороны, должна быть более сильной;
- 30,7% хотели бы устранить привилегии для некоторых категорий пенсионеров.
Симуляции пенсионных сценариев
Экономисты рассмотрели основные сценарии реформ. Для моделирования пенсионных сценариев к разработанной демографической модели населения Беларуси были добавлены тренды участия в рынке труда и зарплаты агентов.
Сценарий первый — повышение пенсионного возраста
В первом сценарии смоделированы потенциальные эффекты от увеличения пенсионного возраста и уравнивания возрастов выхода на пенсию для мужчин и женщин. График ниже демонстрирует симуляции трех сценариев при которых пенсионная система остается консолидированной, а коэффициент замещения остается на уровне 2019 года (39%). Как видно, простое выравнивание пенсионных возрастов до 63 лет не решает проблему в долгосрочной перспективе.
Даже сценарий, при котором пенсионный возраст женщин и мужчин будет равен 65 годам, не способен полностью решить проблему дефицита. При этом сценарий 65−65 вряд ли можно считать приемлемым, так как средняя продолжительность жизни мужчин в Беларуси и так недотягивает до 70 лет.
Сценарий второй — накопительный компонент
Стандартным решением проблемы дефицита пенсионного фонда при сокращающемся и стареющем населении в мире является введение накопительного компонента пенсии. В таком случае часть пенсионных накоплений отчисляются на специальные накопительные счета, и, выходя на пенсию, налогоплательщик получает часть пенсии из консолидированной системы и часть — исходя из того, что было накоплено (и преумножено при инвестировании) на его персональном накопительном счете.
При введении накопительного компонента часть пенсионных отчислений, идущих на накопительные счета граждан, будут выпадать из доходной части бюджета солидарных пенсий. Это означает, что в переходном периоде образуется избыточный дефицит ФСЗН. В долгосрочном периоде этот дефицит будет частично или полностью компенсироваться за счет уменьшения расходной части ФСЗН. График ниже показывает приведенный на сегодня суммарный дефицит ФСЗН до 2100 года в зависимости от доли пенсионных отчислений, идущих на накопительную часть. Эффективный процент зарплат, которые граждане Беларуси отчисляют в пенсионный фонд, составляет 18%. Как видно из вычислений, представленных на графике, оптимальной с точки зрения приведенного дефицита бюджета долей отчислений в накопительную часть является 1/3.
Сценарий 3. Комбинирование двух подходов
Еще один график представляет сравнение дефицитов ФСЗН при сценарии, когда пенсионные возраста мужчин и женщин будут приведены к 63 годам, и при сценарии, когда в дополнение к этому будет введен накопительный компонент равный трети отчислений в ФСЗН. Как видим, сценарий, предполагающий реформу, действительно резко повышает дефицит ФСЗН в самом начале, зато помогает избежать кризиса к 2055 году, а ко второй половине века ФСЗН и вовсе становится профицитным.
Возможные пути реформ
Волшебной таблетки от проблем и дефицита пенсионной системы не существует. Поэтому решение проблемы должно будет задействовать сразу несколько инструментов одновременно. В частности, необходимы будут усилия по нескольким направлениям.
Повышение пенсионного возраста. Эта непопулярная мера неизбежна, однако учитывая частичное повышение возраста, проведенное в 2017—2022 годах, позволяет в дальнейшем повышать пенсионный возраст только для женщин. При реализации этой политики нужно понимать ее несправедливость в глазах плативших всю жизнь социальные взносы, и соответственно выстраивать коммуникацию.
Создание обязательной накопительной системы. Создание обязательного накопительного компонента не требует высокого доверия на старте, однако его прозрачность и независимое качественное управление станет залогом для успеха добровольных пенсионных накоплений. Критически важным также является неприкосновенность фонда и его независимость, закрепленные на законодательном уровне. Кроме того, фонд должен вкладывать в хорошо диверсифицированный портфель, в том числе минимизируя страновые риски, а это значит, что вложения в белорусские активы (особенно государственные облигации) должны быть регуляторно ограничены.
Создание условий для развития добровольной накопительной системы. Добровольный накопительный компонент можно развивать одновременно с обязательным, стимулируя его налоговыми льготами.
Подробный аудит существующей пенсионной системы, в частности особых пенсий. Все особые правила и исключения должны быть пересмотрены, что не означает их автоматической отмены. Система пенсионных преференций должна стать прозрачной и понятной для всех.
Расширение налоговой базы для сохранения распределительного компонента. При этом речь не может идти о повышении взносов, скорее наоборот, стоит рассмотреть возможность их снижения для расширения базы путем борьбы с серыми зарплатами, созданием стимулов для продолжения работы после достижения пенсионного возраста, условий для совмещения родительства и участия на рынке труда.
Поиск источников финансирования переходного дефицита. Ни один из сценариев реформ не решает проблемы дефицита в ближайшие 30 лет. Поиск источников финансирования должен быть многосторонним. Отчасти дефицит может быть профинансирован из бюджета. Другим источником финансирования должно стать сотрудничество с международными организациями, с дальнейшим рефинансированием долга через частные заимствования на международных рынках.
Солидарный компонент позволит выполнить важную социальную роль пенсий, обеспечивающую безбедную старость, а также сохранить справедливость и права тех, кто всю жизнь платил пенсионные взносы в распределительную систему. Оба накопительных компонента по мере развития дадут возможность жителям Беларуси делать надежные накопления на старость, параллельно восстанавливая справедливую связь между отчислениями и уровнем жизни на пенсии.