Большинство белорусов проживает за пределами Минска, и многие из них говорят о тех же проблемах: отсутствие перспектив, работы и резкая разница в уровне жизни между столицей и остальными регионами, а также стремительное снижение населения в малых городках и сельской местности. Однако можно ли что-то изменить и какие реформы нужны для устранения этих проблем? Этот материал продолжает цикл «Черновик белорусских реформ». В рамках проекта эксперты и практики Центра новых идей кратко рассказывают, как могли бы выглядеть ключевые реформы в нашей стране — когда для этого откроется окно возможностей.
Иван Щедренок
Ассоциированный исследователь Центра новых идей
Закончил юрфак ЕГУ. Работал директором Фонда «Интеракция» (Беларусь), где более пятнадцати лет занимался проектами регионального развития. Председатель правления Агентства по поддержке устойчивых городов и сообществ «Интеракция» (Грузия), координатор в Секретариате Соглашения мэров по климату и энергии в странах Восточного партнерства.
Распределение жителей внутри Беларуси продолжает меняться. Районы и города теряют население в пользу областных центров и Минской агломерации. 75% городских жителей (59% от общей численности) сосредоточены в 20 из 115 городов и городских поселков, и больше половины из них тоже постепенно теряют население. В Минске и Минской области производится более половины всего внутреннего валового продукта Беларуси. По уровню заработной платы столица практически на 80% опережает некоторые области Беларуси, но при этом находится на уровне наименее развитых регионов Латвии.
Согласно рейтингу административно-территориальных единиц (АТЕ) по уровню социально-экономического развития, составленному Научно-исследовательским экономическим институтом Минэкономики, уровень развития выше среднего по стране в 2021 году имели только 7 из 128 АТЕ базового уровня. Вдумайтесь, 94% административно-территориальных единиц развиваются хуже среднего уровня по стране. Похожие результаты показывает рейтинг белорусских наиболее крупных 40 городов, составленный Центром новых идей. В нем только 8 из 40 крупнейших городов находятся на уровне выше среднего.
Так что не так с белорусскими регионами? Почему, несмотря на огромные усилия, ресурсы, государственные программы и строгую систему управления, регионы не развиваются так, как нужно? Ответ прост — наши регионы остаются аутсайдерами среди регионов близлежащих стран по уровню проведения реформ управления и развития.
Политика развития регионов в Беларуси до сих пор основана на директивном планировании и перераспределении ресурсов от более успешных к менее. Основным игроком этой политики является правительство, которое распределяет субсидии и инвестиции административно-территориальным единицам и определенным секторам экономики, пытаясь поддержать единый уровень развития и оказания основных социальных услуг.
Такая политика была актуальной в 1990-х, но постепенно потеряла свою эффективность, в чем убедилось большинство стран бывшего советского лагеря в начале 2000-х, запустив комплексные реформы. Их суть проста — децентрализация и повышение качества местного самоуправления, развитие не административных границ, а регионов с учетом имеющегося у них потенциала и факторов для экономического развития, инвестирование не только в инфраструктуру, но и в систему услуг для проектов бизнеса и местных сообществ, направленных на развитие.
Беларусь все еще медлит с такими реформами, усугубляя накопленные проблемы и создавая риски для регионов остаться за бортом. Темпы развития регионов соседних стран, растущая конкуренция за человеческий ресурс и инвестиции на глобальном уровне могут похоронить перспективы многих белорусских городов и районов. Поэтому важно быстро реализовать первоочередные реформы, которые по максимуму позволят задействовать местные ресурсы и уберечь регионы от дальнейшей деградации.
Реформы должны быть направлены на решение следующих проблем:
- отсутствие единого долгосрочного видения и устаревшие подходы в политике регионального развития. Нынешняя политика больше направлена на удержание существующего уровня жизни, чем на развитие. Приоритеты четко не определены и охватывают то крупные города, то преимущественно аграрные районы;
- отсутствие реального самоуправления и слабое участие гражданского общества в процессе принятия и реализации решений на местном уровне создают крайне неблагоприятные условия для задействования местного потенциала в процессах развития;
- низкая конкурентоспособность и инвестиционная привлекательность большинства районов, слабое транспортное сообщение приводят к концентрации инвестиций и человеческого капитала преимущественно в Минской агломерации;
- устаревшее административно-территориальное деление существенно не изменилось с эпохи урбанизации и индустриализации второй половины ХХ века. Несколько попыток провести в нашей стране соответствующую реформу потерпели неудачу из-за отсутствия политической воли.
Как можно решить эти проблемы и с чего начать?
Создать качественные институты, занимающиеся региональным развитием
Новую политику регионального развития и реформы должны осуществлять государственный орган и сеть региональных агентств. Они должны аккумулировать людские и материальные ресурсы, поддерживать органы местного самоуправления в процессе трансформации.
Последние же должны быть в центре системы регионального развития. Реформа потребует специалистов на местах с соответствующей квалификацией, например в области стратегического планирования, эффективного управления ресурсами, электронного правительства, управления проектами, поддержки и сервисов для инвесторов, привлечения высококвалифицированного человеческого капитала, модернизации институтов. Для этого необходима комплексная программа наращивания потенциала самоуправлений.
Увеличить участие граждан в управленческих процессах
Слабые полномочия местных советов привели к отсутствию интереса жителей к их деятельности. В 2021 году Институт социологии НАН Беларуси проводил социологическое исследование в регионах, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Примерно 29% опрошенных заявило об отсутствии возможности реально влиять на принятие решений на местном уровне, а примерно половина опрошенных указала, что их участие в деятельности органов местного самоуправления будет способствовать более эффективному решению проблем их населенных пунктов.
Новая роль местных сообществ и административная реформа потребуют значительно более высокого уровня гражданского интереса и участия людей в процессе принятия решений. Необходимы локальные институты, поддерживающие активистов гражданского общества, конкурентность и прозрачность выборов. Такие организации должны способствовать подотчетности органов самоуправления, участию общественности в определении стратегии местного развития и ее реализации.
Провести административно-территориальную реформу
Действующие национальные и областные схемы комплексной территориальной организации определяют 18 субрегионов внутри существующих областей с учетом их географического положения, численности населения, доступных сетей, социальной инфраструктуры, привлекательности для экономической деятельности, доступа к социальным и медицинским услугам и транспортной доступности.
Несколько исследований и проектов программ по реформе административно-территориального деления в Беларуси предлагают множество разумных решений, которые можно применить. Практически все они сводятся к предложению упразднить действующую трехуровневую систему 6 областных, 128 районных/городских и 1154 сельских советов и ввести новую двухуровневую, состоящую максимум из 20 регионов и 200 самоуправлений, включающих города (городские поселки) и близлежащие сельские населенные пункты.
Кроме того, реформа должна включать расширение компетенций местного самоуправления — только тогда будет возможно разработать комплексные стратегии регионального и общинного развития, основанные на новом пространственном видении и приоритетах, умной специализации и сосредоточить поддержку на городах и регионах с наибольшим потенциалом развития.
Необходимо также провести фискальную и бюджетную реформы, чтобы увеличить долю собираемых на местном уровне налогов, которые остаются в местных бюджетах. Также следует укрепить имущественные права самоуправлений на владение ресурсами.
Улучшить инфраструктурную и цифровую доступность регионов
Для реализации стратегий развития регионов необходимо провести масштабную модернизацию существующих сетей, включая автомобильные и железные дороги, а также инфраструктуру электронного правительства. Одним из способов достижения этой цели может стать укрепление сотрудничества регионов с международными финансовыми институтами, такими как Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Европейский инвестиционный банк, которые уже финансировали ряд таких проектов в Беларуси.
Однако улучшение доступности также требует особого внимания к мобильности внутри регионов и между ними. Следует создать локальных операторов и интегрировать все транспортные средства в единую сеть маршрутов, чтобы повысить привлекательность общественного транспорта для поездок на работу.
Наконец, широкое применение информационно-коммуникационных технологий и укрепление электронного правительства могут существенно увеличить возможности местных администраций предоставлять услуги жителям и бизнесу. Это позволит регионам стать более привлекательными для инвесторов и улучшить качество жизни местных жителей.
Сохранить человеческий капитал, повысить мобильность рабочей силы
Чтобы сохранить человеческий капитал, необходимо улучшить образовательную инфраструктуру на местном уровне. Региональные университеты должны быть модернизированы и развиты с учетом потребностей рынка труда, а также уровня иностранных языков и культурной грамотности. Кроме того, должна быть создана инфраструктура для профессионального и неформального образования, доступная вблизи мест проживания людей.
Регионы должны смягчать негативную миграцию с помощью проектов по повышению мобильности рабочей силы, повышению уровня профессионального образования, удобных для пользователя инструментов поиска работы. Вместо дорогостоящих мероприятий по сохранению рабочих мест на госпредприятиях стратегии должны поддерживать переход к более производительной занятости в частном секторе и развитие экосистем для предпринимательства и самозанятости.
Проводить реформы на принципах устойчивого развития и зеленой трансформации
Для сохранения качественной среды обитания и привлечения человеческого ресурса белорусские регионы должны быть устойчивыми к изменению климата, ресурсоэффективными, заботиться о биоразнообразии, повышении уровня экологической сознательности, использовать зеленые технологии и подходы в процессе модернизации. Принципы зеленой трансформации должны учитываться на всех этапах региональной политики, разработки стратегий и проектов развития. Кроме того, реформы должны быть еще и социально справедливыми, обеспечивать доступность социальных услуг и социальной защиты для наиболее уязвимых групп населения.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.